Gentile Legislatore,
vorrei sottoporLe una riflessione nata non da un principio astratto, ma dalla vita quotidiana di chi cerca di rispettare le regole. Gli adempimenti aumentano: dobbiamo comunicare, trasmettere, certificare, conservare e controllare. Ognuno di questi gesti può avere una ragione quando tutela la legalità, la trasparenza e la correttezza. Ciò che mi preoccupa è il passo successivo: al cittadino viene chiesto non soltanto di fare la propria parte, ma di conservare la prova di averla fatta e, a volte, di vigilare su persone e uffici che non può controllare.
Una comunicazione che lo Stato ha già ricevuto
Penso a chi ospita persone in un appartamento per brevi periodi. I dati degli alloggiati vengono trasmessi alla Polizia di Stato attraverso il portale Alloggiati Web. Il sistema pubblico registra la comunicazione e produce una ricevuta. Le regole vigenti, però, chiedono al gestore di scaricare e conservare quella ricevuta per cinque anni; il portale la lascia disponibile al download soltanto per un periodo limitato. Non sto suggerendo di ignorare questo obbligo. Le chiedo se sia giusto che la prova di un atto ricevuto da un sistema pubblico debba dipendere soprattutto dall’archivio privato di chi lo ha compiuto.
Se la Pubblica Amministrazione ha ricevuto la comunicazione, perché deve essere il cittadino a dimostrare, anni dopo, che la Pubblica Amministrazione l’ha ricevuta?
È come consegnare un documento a uno sportello e sentirsi dire: «Conservi bene la ricevuta, perché un giorno potremmo chiederLe di provare che ce lo ha consegnato». Comprendo che dati personali, sicurezza e tempi di conservazione impongano limiti all’archivio pubblico. Proprio per questo propongo una prova dell’adempimento accessibile e verificabile nei termini previsti, senza trasformare il cittadino nel solo custode della memoria del sistema.
Il denaro che il professionista non ha mai ricevuto
Un secondo esempio è la ritenuta d’acconto. Immaginiamo, per semplicità e senza considerare IVA o altri elementi, un compenso lordo di 1.000 euro: il cliente, come sostituto d’imposta, ne versa 800 al professionista e trattiene 200 destinati al fisco. Quei 200 euro non sono mai entrati nella disponibilità del professionista. Il cliente li ha trattenuti ed è il cliente a doverli versare.
Le Sezioni Unite della Cassazione hanno chiarito che, se la ritenuta è stata effettivamente operata ma non versata dal sostituto, il sostituito non è tenuto a versarla nuovamente in solido. Resta però una difficoltà concreta: se la certificazione manca o è errata, il professionista può dover dimostrare con fatture, movimenti bancari e altri documenti che la ritenuta è stata davvero subita. La giurisprudenza ammette mezzi di prova equivalenti alla certificazione, ma cercarli e presentarli rimane un onere.
Perché chi non ha mai avuto materialmente quel denaro deve farsi carico di provare ciò che un altro soggetto avrebbe dovuto certificare e versare?
Dieci situazioni quotidiane
Questi non sono casi isolati. Le situazioni seguenti hanno regole diverse e non comportano tutte, automaticamente, una responsabilità giuridica del cittadino. Mostrano però quanto spesso gli venga richiesto di verificare o ricostruire un passaggio compiuto altrove.
- Vendita di un’automobile. Dopo la firma e la consegna del veicolo, il venditore può dover verificare che il trasferimento sia stato trascritto al PRA. Se non lo è, può ricevere richieste o contestazioni relative a un mezzo che non possiede più; anche l’ACI raccomanda la verifica.
- Dichiarazione dei redditi affidata a un intermediario. Ci si rivolge a un professionista proprio perché la materia è complessa. Resta tuttavia importante controllare l’esito dell’invio e ottenere la ricevuta: l’incarico non fa sparire, da solo, ogni problema per il contribuente.
- Comunicazioni telematiche. Si trasmette un documento su un portale pubblico, ma si scarica e conserva la ricevuta per dimostrare in futuro ciò che il sistema ha registrato.
- PEC. La posta certificata genera prove di accettazione e consegna. Nella pratica, il mittente archivia messaggi, ricevute e allegati per poterli esibire quando servono.
- Pagamenti alla Pubblica Amministrazione. Anche quando il pagamento passa da un sistema elettronico, conserviamo prudentemente la quietanza per il caso in cui un ufficio non riesca a ricostruirlo subito.
- Documenti già posseduti dallo Stato. Talvolta un ufficio chiede al cittadino informazioni reperibili presso un’altra amministrazione e lo rende intermediario fra i due.
- Successioni, immobili e tributi locali. Atti registrati o trascritti possono dover essere mostrati di nuovo per chiarire una posizione presso un diverso ente.
- Residenza e variazioni anagrafiche. Dopo una registrazione comunale, il cittadino può sentire il bisogno di verificare che il dato sia stato recepito correttamente nei procedimenti successivi.
- Multe e tributi riferiti a situazioni cessate. Può essere necessario dimostrare che, alla data contestata, non si era più proprietari, residenti o responsabili, benché un atto pubblico riporti già il cambiamento.
- Delega a un professionista. Commercialisti, consulenti e CAF gestiscono adempimenti che il cittadino spesso non saprebbe eseguire da solo. Il confine fra il loro compito e il dovere di controllo del cliente, però, non è sempre chiaro nella vita concreta.
Non chiedo l’assenza di prove: chiedo che ciascuno custodisca le proprie
Il modello che intravedo è questo: non basta adempiere, bisogna conservare la prova di aver adempiuto. Non basta affidare un compito a un soggetto abilitato, bisogna verificare che lo abbia svolto. Non basta che un dato esista in una banca dati pubblica, bisogna essere pronti a indicare dove si trova o a produrlo ancora.
La nostra legislazione conosce già un principio di buon senso. L’articolo 43 del DPR 445/2000 prevede che le amministrazioni acquisiscano d’ufficio, nei casi e con gli elementi necessari, dati e documenti già in possesso delle pubbliche amministrazioni, oppure accettino le dichiarazioni sostitutive previste. Non è una promessa che ogni documento circoli da solo e senza limiti: restano le regole sulla riservatezza e sull’identificazione dei dati. Ma il criterio generale è chiaro.
Il cittadino non dovrebbe essere il fattorino della Pubblica Amministrazione.
Eppure, nella pratica, troppo spesso fa ancora da collegamento fra uffici, archivi e procedure che dovrebbero comunicare direttamente fra loro.
Quattro principi da rendere effettivi
Ciascuno risponde di ciò che può controllare
Se il cittadino ha compiuto correttamente la propria parte, l’eventuale inadempimento di chi interviene dopo non dovrebbe trasformarsi automaticamente in una sua colpa. Occorre identificare con precisione chi aveva il potere di agire in ogni fase.
Lo Stato non richiede ciò che già possiede
Se un’amministrazione dispone del documento o può acquisirlo legittimamente da un’altra, dovrebbe farlo. Al cittadino si possono chiedere gli elementi indispensabili per individuarlo, non il lavoro di trasporto fra archivi pubblici.
Un sistema pubblico conserva la prova che genera
Quando un portale registra una comunicazione, la sua registrazione dovrebbe costituire una prova verificabile dell’adempimento, con accessi, tempi e garanzie compatibili con sicurezza e riservatezza. Il cittadino può conservare una copia per prudenza; quella copia non dovrebbe essere la sua unica difesa.
La delega ha un significato reale
Se la legge permette o richiede un intermediario professionale, deve distinguere chiaramente la responsabilità di chi gli affida il compito da quella di chi lo esegue. Altrimenti il paradosso è evidente: pago qualcuno perché gestisca un adempimento che non so svolgere, ma devo poi controllare che la persona pagata per controllare abbia controllato. A quel punto la delega perde una parte del suo significato.
La somma di obblighi che nessuno vede
Una ricevuta da conservare. Una comunicazione da inviare. Una certificazione da verificare. Una scadenza da ricordare. Una password da gestire. Un portale a cui accedere. Una dichiarazione da scaricare. Una PEC da archiviare. Ciascuno, preso da solo, può sembrare un compito ragionevole. Ma il cittadino non vive un adempimento alla volta: li vive tutti insieme. È la somma dei piccoli obblighi a diventare burocrazia.
Per questo, prima di introdurre un nuovo obbligo, Le chiederei di porre non una ma cinque domande:
- Questo obbligo è davvero utile?
- Chi possiede già l’informazione?
- Chi ha il controllo effettivo dell’adempimento?
- Perché occorre chiedere ancora qualcosa al cittadino?
- Possono essere i sistemi pubblici, quando la legge lo consente, a dialogare fra loro?
Digitalizzare non basta
La tecnologia rende possibili verifiche che un tempo erano difficili. Un sistema può attestare l’invio di un documento, verificare un pagamento, interrogare un registro o ricostruire una titolarità a una data determinata. Naturalmente non tutti gli archivi sono collegati, non tutti i dati sono accessibili per qualunque scopo e nessuna informazione dovrebbe essere conservata senza limiti. Proprio per questo servono regole di interoperabilità, sicurezza, durata e responsabilità ben definite.
La digitalizzazione non dovrebbe limitarsi a trasformare il modulo di carta in un modulo online: è solo un’altra modalità di compilazione. La semplificazione vera elimina il modulo quando l’amministrazione possiede già, e può usare legittimamente, le informazioni necessarie. Non trasforma soltanto una ricevuta cartacea in PDF; permette di verificare presso la fonte, con valore adeguato, la prova che il sistema stesso ha generato.
La richiesta che Le rivolgo
Nessun cittadino dovrebbe essere obbligato a dimostrare alla Pubblica Amministrazione un fatto che essa può già verificare legittimamente nei propri sistemi.
Nessun cittadino dovrebbe essere chiamato a rispondere dell’inadempimento di un altro soggetto quando ha correttamente compiuto tutto ciò che era nella propria disponibilità.
Non chiedo di abolire i controlli né di sottrarre qualcuno alle proprie responsabilità. Chiedo che l’onere della prova e quello della vigilanza seguano la possibilità reale di agire. Sarebbe meno una rivoluzione tecnologica che una rivoluzione di buon senso.
Una società moderna non dovrebbe chiedere al cittadino di essere contemporaneamente contribuente, archivista, investigatore, controllore e garante degli errori altrui. Dovrebbe chiedergli di rispettare le regole. E, quando le ha rispettate, dovrebbe essere anche lo Stato ad assumersi la responsabilità di ricordarlo.
Con rispetto,
Salvatore Mosaico
Fonti essenziali
Per il quadro normativo e gli esempi richiamati: decreto sul servizio Alloggiati Web e indicazioni della Polizia di Stato sulle ricevute; Cassazione, Sezioni Unite n. 10378/2019; ACI, cautele per la vendita; DPR 445/2000, art. 43; AgID, PEC.